In Puglia l’acqua resta un bene pubblico affidato ad Acquedotto Pugliese: ai Comuni il 20% delle quote

COME SI ARRIVA ALLA GESTIONE IN HOUSE

Il percorso che ha portato l’Autorità Idrica Pugliese (AIP) a deliberare in favore del modello in-house providing per la gestione del Servizio Idrico Integrato (SII) in Puglia a partire dal 2026 è articolato e tiene conto della specificità del modello pugliese nel rispetto della normativa europea e nazionale. Di seguito le tappe principali e i passaggi attesi.

LA SITUAZIONE DI PARTENZA

La concessione in scadenza nel 2025. Acquedotto Pugliese S.p.A. (AQP), società pubblica a totale partecipazione della Regione Puglia, gestisce il Servizio Idrico Integrato nell’Ambito Territoriale Ottimale (ATO) Puglia, oltre che in 12 comuni della Campania, sulla scorta di una concessione ex lege in scadenza il 31 dicembre 2025.

Il quadro normativo attuale e le tre opzioni. Il diritto europeo, recepito dal Testo unico dell’Ambiente del 2006 e dal Testo Unico sui servizi pubblici locali del 2022, ha delineato tre paradigmi organizzativi e gestionali per il SII. Gli enti di governo dell’acqua (per la Puglia è l’AIP), soggetti rappresentativi di tutti i comuni dell’Ambito, devono scegliere fra: affidamento mediante gara, partenariato pubblico-privato con gara per la scelta del socio privato e in house providing. L’attuale assetto di AQP, con un capitale partecipato dalla sola Regione Puglia e non anche dai comuni titolari del servizio, rende complessa la possibilità di scelta dell’in house da parte dell’AIP.

LE TAPPE FINO AD OGGI VERSO L’IN HOUSE

La delibera 162 del 22 dicembre 2023. AIP approva un’analisi di contesto inerente agli affidamenti del SII in Italia con atto di indirizzo teso a proseguire con le analisi necessarie ai fini dell’affidamento del Servizio idrico integrato pugliese, nonché di dare riscontro alle richieste inoltrate da ANCI Puglia.

La legge regionale 14/2024 apre la possibilità dell’in house providing in Puglia. Con la legge regionale n. 14 del 28 marzo 2024 intitolata “Disposizioni per la gestione unitaria ed efficiente delle funzioni afferenti al Servizio idrico integrato”, che cede il 20% delle quote sociali di AQP ai comuni pugliesi, il Consiglio regionale della Puglia crea le condizioni per cui l’AIP possa valutare anche l’opzione dell’in house providing attraverso un soggetto pubblico partecipato sia da tutti i comuni dell’Ambito che dalla Regione.

L’ok dell’ANCI Puglia alla soluzione in house. Il 22 maggio 2024 l’assemblea regionale pugliese dell’Associazione Nazionale Comuni Italiani (ANCI) delibera all’unanimità parere favorevole affinché possa essere garantita la partecipazione dei Comuni rappresentati a società a capitale completamente pubblico (società “in house”), affrontando la sfida della gestione diretta del SII nell’ATO Puglia qualora l’AIP deliberi in tal senso.

Il Governo impugna la legge regionale pugliese. Il 29 maggio 2024 il Governo impugna la legge regionale n. 14/2024 davanti alla Corte Costituzionale.

La delibera AIP che avvia il procedimento. Il 20 giugno 2024 il Consiglio direttivo dell’AIP adotta una delibera con cui avvia il procedimento di individuazione del nuovo gestore, che dovrà avvenire entro giugno 2025. Nel documento, l’Autorità richiama la delibera dell’ANCI Puglia.

L’emendamento del Governo “sblocca” la legge regionale e riconosce la rilevanza strategica nazionale di AQP. Il 25 novembre 2024 il Ministero per gli Affari europei, il Sud, le Politiche di coesione e il PNRR annuncia un emendamento del Governo al decreto-legge n. 153 del 17 ottobre 2024, il cosiddetto Decreto Ambiente, che stabilisce la rilevanza strategica per l’interesse nazionale dell’Acquedotto Pugliese, conferma la possibilità del trasferimento di parte delle azioni di AQP dalla Regione Puglia ai comuni e prevede che almeno uno dei componenti dell’organo di amministrazione e almeno uno dei componenti dell’organo di controllo della società siano di nomina governativa. Il 13 dicembre 2024 il decreto viene convertito in legge.

Le modifiche alla legge regionale 14/2024 recepiscono l’emendamento del Governo. Il 18 dicembre 2024 il Consiglio regionale della Puglia approva la legge di bilancio. Al suo interno vengono inseriti emendamenti (a prima firma del Presidente della Regione Puglia, Michele Emiliano) per rendere pienamente conforme la legge regionale n. 14/2024 alla normativa statale sopra citata e consentire così alla Presidenza del Consiglio dei Ministri di rinunciare al ricorso presentato in Corte Costituzionale per sopravvenuta carenza d’interesse all’impugnativa. Gli emendamenti, approvati all’unanimità dall’Assemblea legislativa pugliese, confermano il trasferimento a titolo gratuito dalla regione Puglia ai Comuni pugliesi di una quota non superiore al 20% del capitale sociale di AQP e prevedono il successivo trasferimento delle azioni acquisite da parte di ciascun comune alla costituenda Società veicolo dei comuni, in modo da consentire la gestione unitaria ed efficiente delle azioni di AQP.

La delibera dell’AIP per la scelta dell’in house. Il 19 dicembre 2024 il consiglio direttivo dell’Autorità Idrica Pugliese individua il modello gestionale in house come forma ottimale di gestione del servizio idrico integrato nell’ATO Puglia. La Deliberazione è corredata da un’approfondita relazione tecnica e da un Piano economico finanziario ventennale (2026/2045), pari alla durata del Piano d’ambito.

Tra gli altri aspetti, il documento contiene un’analisi SWOT (Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats) del sistema idrico pugliese, che confronta le tre diverse forme di affidamento e fornisce una panoramica completa della situazione attuale e delle prospettive future del sistema idrico pugliese, e un’analisi di benchmarking tra la gestione pregressa, assicurata fino ad ora da AQP, e gli altri operatori italiani dell’idrico.

L’analisi dimostra che il modello di gestione in house offre per il territorio pugliese i maggiori vantaggi, specialmente in termini di allineamento con gli interessi pubblici e di capacità di affrontare le sfide poste dai cambiamenti climatici e dalle condizioni economiche a lungo termine, oltre che in relazione alla capacità di intercettare finanziamenti pubblici e di assicurare la partecipazione delle comunità locali nelle decisioni.

Con riferimento all’analisi di benchmark della gestione pregressa, la gestione pubblica di AQP evidenzia ottimi risultati e la capacità di competere in modo efficace con gli altri gestori italiani, mostrando livelli di performance in linea o superiori rispetto agli altri operatori del settore, nonostante non possa beneficiare delle economie assicurate nei contesti ad elevata densità abitativa e nonostante la gestione di un sistema di adduzione interregionale particolarmente complesso.

LE PROSSIME TAPPE

Modifiche allo statuto di AQP. Entro 60 giorni dall’entrata in vigore Decreto Ambiente (pubblicato sulla GURI n.294 del 16/12/2024), l’Assemblea dei soci di AQP dovrà adottare le modifiche statutarie prescritte dall’art. 3, comma 2-bis (organo amministrativo composto da un numero di componenti non superiore a sette; almeno uno dei componenti del Consiglio d’Amministrazione ed almeno uno dei componenti dell’organo di controllo della società di designazione della Presidenza del Consiglio dei Ministri). Ulteriori modifiche delle clausole statutarie di AQP si renderanno necessarie per adeguare la struttura societaria alle caratteristiche proprie di un soggetto in house (controllo analogo congiunto degli enti pubblici soci; fatturato superiore all’80% per attività espletate in favore degli enti affidanti; esclusione della partecipazione di soggetti privati dal capitale).

Il trasferimento delle quote di AQP ai Comuni. La Giunta della Regione Puglia dovrà procedere al frazionamento dei titoli azionari di AQP detenuti e a deliberarne il trasferimento, a titolo gratuito e nella misura massima del 20%, in favore dei Comuni pugliesi in base al piano di riparto riportato nell’allegato A alla Legge regionale 14/2024, così come emendata.

La delibera di accettazione dei Comuni. I Consigli comunali di ciascun Comune pugliese potranno adottare quindi una formale delibera di accettazione delle partecipazioni societarie in AQP trasferite loro dalla Regione, ottemperando alle due disposizioni legislative (art. 3, comma 3-bis, del decreto-legge 17 ottobre 2024, n. 153, convertito con modificazioni dalla Legge 13 dicembre 2024, n. 191; art. 3, comma 1, della Legge Regione Puglia n. 14/2024, così come emendata), alle condizioni ivi previste, inclusa la costituzione di società veicolo utile all’efficace esercizio del controllo analogo di AQP da parte degli enti locali pugliesi.

La delibera dell’AIP per affidare il SII in house ad AQP. Completati tutti i passaggi, ai sensi dell’art.149 bis, comma 2, del D.lgs. 152/2006 (il cosiddetto Codice dell’Ambiente), entro il 30 giugno 2025 AIP potrà disporre quindi l’affidamento del servizio idrico integrato per 20 anni ad AQP,  se quest’ultima potrà essere configurata come una società in house dei Comuni (secondo il modello del cosiddetto “in house a cascata”) e della Regione Puglia. In particolare, AQP dovrà rispondere ai requisiti richiesti dalla normativa europea e nazionale per la configurazione del modello in house, tra i quali: proprietà interamente pubblica, controllo analogo congiunto e limite di fatturato dell’80% in favore degli enti affidanti.

LA STORIA

La legge per l’Acquedotto Pugliese
Nel corso della XXI legislatura del Regno d’Italia, il 26 giugno 1902, veniva approvato il progetto di legge per la “Costruzione ed esercizio dell’Acquedotto pugliese e tutela della silvicoltura nel bacino del Sele”, proposto dall’allora Presidente del Consiglio dei ministri, Giuseppe Zanardelli, e dal ministro dei lavori pubblici, Nicola Balenzano.

Il consorzio
La legge 26 giugno del 1902, n. 245, sanciva la nascita del Consorzio tra lo Stato e le province di Bari, Foggia e Lecce per la costruzione e l’esercizio dell’Acquedotto pugliese.

L’Ente Autonomo Acquedotto Pugliese
Il consorzio tra enti territoriali, con il Regio Decreto legge 19 ottobre 1919, n. 2060, convertito con modifiche nella legge 23 settembre 1920 n.1365, veniva poi trasformato in Ente Autonomo per l’Acquedotto Pugliese (E.A.A.P.), con sede in Bari e con il compito di provvedere alla costruzione, manutenzione ed esercizio dell’acquedotto pugliese, nonché alla gestione del servizio idrico integrato, alla captazione, adduzione, potabilizzazione, accumulo, distribuzione e vendita di acqua ad usi civili, industriali, commerciali ed agricoli.

Legge 20 marzo 1975
L’E.A.A.P., quale ente pubblico strumentale diretto a realizzare finalità ed interessi assunti dallo Stato, con la Legge 20 marzo 1975 vedeva riconosciuta la sua natura di ente pubblico non economico (detto anche ente del parastato).

La Legge Galli
La legge 5 gennaio 1994, n. 36 (Legge Galli), introducendo il concetto di Servizio Idrico Integrato (S.I.I.), comprensivo dell’insieme dei servizi di captazione, adduzione e distribuzione d’acqua ad usi civili, fognatura e depurazione di acque reflue, affidava alle regioni il compito di individuare “le forme e modi di cooperazione” affinché comuni e province potessero provvedere alla gestione del servizio idrico integrato tramite convenzioni (ex lege n. 142/1990).
Più precisamente, introduceva il principio della divisione in ATO e dell’unicità di gestione all’interno di ciascun ATO (art. 9, comma 4) riservando alle Regioni la determinazione degli ambiti territoriali ottimali per la gestione dei servizi idrici integrati. Per ciascuno di questi ATO la legge istituiva un’Autorità d’Ambito (AATO), dotata di personalità giuridica di diritto pubblico e costituita dai Comuni e dalle Province che compongono l’ATO.
All’Autorità d’Ambito spettava la titolarità ed il compito di organizzare il S.I.I., individuandone il gestore e vigilando sull’attività di quest’ultimo.

La legge 28 dicembre 1995
Dopo pochi mesi il legislatore, con Legge n. 28 dicembre 1995, n. 549 – art. 1, comma 83, disponeva che “Al fine di favorire la privatizzazione e di evitare aggravi per la finanza pubblica, gli enti acquedottistici, di cui all’articolo 10, comma 5, della legge 5 gennaio 1994, n. 364, nonché quelli regionali e interregionali istituiti con legge statale o regionale, sono trasformati, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri (Lamberto Dini) sentiti le amministrazioni e gli enti competenti, in società per azioni, per le finalità di cui all’articolo 10 del decreto legislativo 3 aprile 1993, n. 96, e successive modificazioni”.

La Legge 18 novembre 1998
A tale scopo la Legge 18 novembre 1998 n. 398 dispose erogazioni finanziarie a favore dell’ente stesso, consistenti nella concessione di un contributo ventennale di 30 miliardi di lire annui a fronte degli oneri di ammortamento, per capitale ed interessi, derivanti da mutui che l’ente era stato autorizzato a stipulare con la stessa legge per pervenire al risanamento finanziario.

Trasformazione dell’EAAP in Società per Azioni
In attuazione della delega contenuta nell’articolo 11, comma 1, lettera b), della Legge 15 marzo 1997, n. 59, concernente il riordino degli enti pubblici nazionali, veniva emanato il Decreto legislativo 11 maggio 1999, n. 141, dal titolo “Trasformazione dell’Ente autonomo acquedotto pugliese in società per azioni”.
Il decreto, omettendo di conferire alla Regione Puglia alcuna attribuzione specifica in sede di costituzione, amministrazione e gestione della società, trasformava l’E.A.A.P. in società per azioni attribuendo queste ultime al Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, che esercita i diritti dell’azionista d’intesa con il Ministro dei lavori pubblici, sulla base delle direttive del Presidente del Consiglio dei Ministri.
Unica eccezione era costituita dalla previsione relativa al “primo esercizio dell’organo di amministrazione” nel corso del quale l’organo di amministrazione della società è “tenuto a presentare al Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica un piano per la ristrutturazione e il risanamento della società, da approvare sentite le regioni Puglia e Basilicata”.
Nella stessa norma veniva altresì stabilito che la società sarebbe subentrata in tutti i rapporti attivi e passivi di cui era titolare l’ente, e che inoltre essa avrebbe potuto avvalersi di tutti i beni pubblici già in godimento da parte di quest’ultimo.
L’art. 2, comma 1, del D.lgs. n. 141/1999 ha di fatto stabilito l’affidamento alla nuova società delle finalità istituzionali già attribuite all’ente E.A.A.P., disponendo altresì che per la realizzazione delle stesse avrebbero continuato a trovare applicazione le precedenti disposizioni in materia di dichiarazione di pubblica utilità e di espropriazione (art. 2, comma 3).
La società provvede, altresì, alla gestione del ciclo integrato dell’acqua e, nello specifico, la captazione, adduzione, potabilizzazione, distribuzione di acqua ad usi civili, di fognatura e depurazione delle acque reflue (art. 2, comma 2).

La prima assemblea di AQP spa
Con decreto n. 119979 del 10 giugno 1999, il Ministro del tesoro (Giuliano Amato) convocò la prima assemblea della S.p.A. Acquedotto pugliese che si concluse con l’approvazione dello statuto e con la successiva nomina di un amministratore unico ‐ l’originario commissario straordinario di nomina ministeriale ‐ titolare di tutti i poteri di amministrazione e gestione dell’ente costituito in S.p.A.

La Legge 448 del 2001
Con la Legge n. 448 del 2001 (legge finanziaria per il 2002) l’articolo 4 del decreto legislativo 11 maggio 1999, n. 141, veniva sostituito dal seguente: art. 4. – (Attribuzione delle azioni alle regioni). – 1. Compiuti gli adempimenti di cui all’articolo 3, commi 3 e 4, le azioni inizialmente attribuite ai sensi del comma 2 del predetto articolo 3 sono definitivamente trasferite senza oneri, entro il 31 gennaio 2002, alle regioni Puglia e Basilicata, con una ripartizione in ragione del numero dei rispettivi abitanti. Le regioni avviano la dismissione delle rispettive partecipazioni azionarie entro i successivi sei mesi, con procedure di evidenza pubblica nel rispetto della disciplina comunitaria in materia.
Nel mese di gennaio 2002 il Ministero dell’Economia assegnava alle Regioni Puglia e Basilicata l’intero capitale della società in base alla popolazione residente: circa l’87% alla Puglia e il 13% alla Basilicata ed il 30 settembre 2002 veniva sottoscritta ai sensi della legge n. 36/94 (c.d. legge Galli) la convenzione con la quale era affidata all’AQP S.p.A. la gestione del servizio idrico integrato, (S.I.I.) per la Puglia fino al 31 dicembre 2018.
Un decisivo passo in avanti, sotto il profilo della certezza del quadro normativo di riferimento in cui opera la società AQP S.p.A., si verificava in virtù del d.l. n.133/2014 (Sblocca Italia), convertito nella legge n. 164/201411 con cui veniva eliminata la previsione dell’obbligo di cessione delle azioni. Per effetto di tale intervento, da parte del legislatore nazionale, veniva meno l’obbligo da parte della Regione Puglia e Basilicata di dover ricorrere alla “dismissione delle rispettive partecipazioni azionarie entro i successivi sei mesi, con procedure di evidenza pubblica nel rispetto della disciplina comunitaria in materia”.

Sii Basilicata e Sii Puglia
Il 30 aprile 2004 veniva sottoscritto l’accordo per il trasferimento della gestione del servizio idrico integrato per la Basilicata dall’AQP all’Acquedotto Lucano.

La Regione Puglia unico azionista di AQP SpA
La Regione Puglia, azionista di maggioranza sin dal 2001, dal 24.6.2011 diventava unico azionista dell’AQP S.p.A.

Deliberazione giunta regionale 812 del 25 maggio 2014
Con deliberazione di Giunta regionale n. 812 del 25 maggio 2014 sono state approvate delle linee di indirizzo per le società controllate e per le società in house della Regione Puglia, atto di cui AQP S.p.A. è evidentemente destinataria in quanto società totalmente partecipata dalla Regione Puglia.  Altri interventi normativi hanno riguardato il sostegno da parte del socio Regione Puglia ai piani d’intervento di AQP S.p.A. per investimenti. Ulteriori previsioni normative riguardanti AQP S.p.A. sono contenute nella legge regionale n.37 del 2014.